واکاوی مفهوم مصلحت عمومی در حقوق اداری
لیلا الماسی
مفهوم منفعت عمومی در حقوق عمومی، چالش‌برانگیز و اختلافی است. منفعت عمومی از منظر سودانگاران تأمین بیشترین تساوی برای حداکثر افراد جامعه می‌باشد. از سویی فردگرایان منفعت عمومی را برآیند هندسی یا حاصل جمع منافع فردی می‌دانند که امری تبعی و فرعی است. جماعت گرایان آن را برداشتی مستقل از منافع فردی دانسته و خیر برتر فرض می‌کنند.
سود عام از مفاهیم کلیدی نظریات سیاسی و حقوق عمومی به‌ویژه حقوق اداری است که مفهوم آن یکی از موضوعات اصلی و رایج فلسفه سیاسی، اخلاق و حقوق در کشورهای پیشرفته دنیاست و از عناصر گفتمان حقوقی، سیاسی و اجتماعی جامعه معاصر ایران نیز محسوب می‌شود.
این مفهوم که در قانون اساسی کشور ما به‌عنوان سند مهم سیاسی و حقوقی کشور بروز و ظهور یافته و موضوع اصلی و عنصر بنیادین برخی از اصول قانون اساسی را تشکیل داده است و نقش اساسی در برنامه‌ریزیها و سیاست گذاریهای نهادهای حکومتی ایفا نموده، غایت تمام اعمال زمامداران و مقامات اداری است و حتی در پاره‌ای از موارد برای موجه سازی نقض برخی حقوق توسط آنها، اثبات درستی برخی اقدامات ایشان مورد استفاده قرار گرفته است و از آنجا که «حکومت برای مردم» از عناصر اساسی نظام دموکراتیک است، حکومت برای مردم را می‌توان به حکومت برای برآوردن خیر مشترک مردم تأویل کرد.
با توجه به گسترش اندیشه‌های آزادی خواهانه و مردم‌سالاری و تأکید بر لزوم افراد در تصمیم‌گیریهای اداری، روابط شهروندان با حاکمان وارد فاز جدیدی گردید که این خود مولد نگرش نوین عدالت ناظر بر روابط حاکمان و شهروندان به مقوله دولت و رابطه آن با شهروندان بود و با توجه به توسعه وظایف و اختیارات قوه مجریه و بالتبع افزایش مداخله آن در ابعاد مختلف زندگی اجتماعی هم‌چنین رسوخ اصل حاکمیت و تفوق قانون در حقوق اداری ضرورت وجود نظارت بر اعمال دولت در جهت حمایت از منافع مردم و رسیدگی به شکایات ایشان نسبت به اقدامات واحدهای اجرایی، به‌وسیله قانون‌گذاران مختلف احساس شده و موردپذیرش قرارگرفته است و این وظیفه مهم بر اساس اصل 173 قانون اساسی و ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری بر عهده دیوان عدالت اداری (هیأت عمومی) واگذارشده است.
در این راستا دیوان عدالت اداری با توجه به نقش خود در رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها سعی کرده که در آرای خود موجبات کاستن اقدامات دولتی که تحت نام منفعت انجام و موجب تضییع حقوق و منافع مردم شده را فراهم کند تا موجب بروز زمینه‌های عملکرد شفاف دولت در حوزه‌های گوناگون سیاسی و اجتماعی گردد.
هم‌چنین دیوان عدالت اداری به‌عنوان مرجع تظلم خواهی با توجه به وظایف پیش‌گفته، در میانه میدان منفعت عمومی و منافع فردی قرار دارد. بررسی آرای متعدد دیوان در این زمینه ما را یاری می‌نماید که اولاً دریابیم که چه نگرشی در دیوان عدالت اداری پیرامون مفهوم منفعت عمومی وجود دارد که امری تجربی و استقرایی است. دوم آن‌که مفهومی از منفعت عمومی با توجه به ساختار حقوقی ارائه داد که امکان استناد به آن در آرای قضایی صادره از سوی دیوان عدالت اداری وجود داشته باشد.
در این تحقیق نخست به دنبال این هستیم که مفهومی سازگار با نظام حقوقی از منفعت عمومی ارائه نماییم و سپس امکان استناد دادرسان اداری را با توجه به، نسبت حقوق اداری به این مفهوم جهت برقراری سازش میان منافع فردی و منفعت عمومی را بررسی نماییم. مصادیق منفعت عمومی در حوزه هر یک از نسلهای حقوق بشر، مشهود است، یعنی هم از حقوق نسل اول بشری است که اصطلاحاً آن را در زمره حقوق منفی یا سلبی می‌دانیم.
بدین معنا که تحقق آن مستلزم عدم‌مداخله دولت یا هر نهاد ضد خود سالاری است و هم‌نسل دوم حقوق بشر که ناظر بر حقهای اجتماعی- اقتصادی است که با توسعه جوامع بشری بدون مداخله دولت تحقق‌پذیر نیست. در این‌گونه حقها که آنها را حقوق ایجابی یا مثبت نیز می‌نامیم، دولت به‌عنوان نماینده منفعت عمومی مجموعه اقدامات لازم را جهت تحقق آنان انجام می‌دهد.
2- مفهوم منفعت عمومی
در حقوق اداری فرانسه اندیشه منفعت عمومی به‌وسیله استاد والین رئیس دانشکده حقوق پاریس پیشنهاد شد در قضیه اجرای طرح ساخت یک دانشکده حقوق که در تعارض با امر حمایت از معدن روستایی بود شورای دولتی این اصل را اعلام کرد که تملک اجباری زمین قانوناً باید در جهت منافع عمومی باشد، به‌ویژه در شرایطی که لطمات وارده به زیست‌بوم در مقایسه با مزایای طرح پیشنهادی، خیلی زیاد شده است. این رویکرد پیشتازانه شورای دولتی موجب ترغیب برای تصویب قوانین موضوعه شد.
منفعت عمومی از مفاهیم کلیدی نظریات سیاسی و حقوق عمومی، به‌ویژه حقوق اداری است و این مفهوم به دلیل گسترده‌اش، کلیه اعمال اداری و غیر اداری دولت و برخی از اعمال اشخاص خصوصی را نیز در برمی‌گیرد.
طبق این مفهوم، فعالیت دستگاه قضایی و قانون‌گذاری نیز به سبب این‌که متضمن منافع جامعه است، تابع حقوق اداری می‌شود. علاوه بر این، فعالیت عام‌المنفعه اشخاص خصوصی نیز می‌تواند توسط مفهوم منافع عمومی توجیه شود، ولی این‌گونه فعالیتها نمی‌توانند کاملاً تابع حقوق اداری باشند و به‌عبارت‌دیگر منفعت عمومی عبارت از هر نوع شی یا کاری که سود آن عاید عموم مردم گردد و یا بخشی از مردم بدون آن‌که خصوصیاتشان منظور گردد از آن برخوردار شوند.
مفهوم منافع عمومی نظر به امور کلی و مطلق دارد به‌طوری‌که می‌تواند مورد سوءاستفاده قدرت حاکمه قرار گیرد. این نظریه می‌تواند کلیه فعالیتهای دولت را به استناد این‌که منافع عمومی را در نظر دارند، توجیه کند. حال آن‌که ممکن است آن فعالیتها متضمن منافع ملی و عمومی کشور نباشد؛ مانند قراردادهای نابرابری که برخی از کشورهای جهان سوم با کشورهای غربی منعقد می‌سازند ؛ و برخی بر این باورند که نهایتاً سرپوش زیرکانه‌ای بری پنهان کردن صورت واقعی تصمیماتی است که سیاست‌مداران و مقامات دولتی، به‌منظور کسب بیشتر منافع برای خود اتخاذ می‌کنند لذا بیشتر کاربردهای این مفهوم در مباحثات سیاسی خدعه آمیز و بی‌معناست. این عده برای اثبات صرف گفتارشان به این نکته تمسک می‌جویند که اکثر آثار نظری درباره مصلحت عمومی مبهم و مغشوش‌اند.
3- مصلحت عمومی به‌مثابه جمع عددی منافع شخصی
سودانگاران مانند جرمی بنتام و جان استوارت میل از مصلحت عمومی، به‌عنوان حاصل جمع منافع فردی و خصوصی اعضای جامعه یادکرده‌اند؛ بنابراین تنها منافعی که یک انسان در هر زمان و در هر فرصتی معیار سنجش قرار می‌دهد؛ منافع شخصی اوست.
لذا مصلحت عمومی جامعه نیز چیزی جز حاصل جمع منافع خصوصی اعضای تشکیل‌دهنده آن نخواهد بود: نفع جامعه یکی از عام‌ترین سخنانی است که در متون اخلاقی عنوان می‌شود. مبنای این فکر از آنجاست که چون در حکومتهای مردم‌سالار رأی اکثریت ناچار بر اقلیت تحمیل می‌شود، در تعادل منافع نیز باید از این قاعده پیروی کرد و نفع اقلیت را فدای نفع اکثریت ساخت. ولی این استدلال درست نیست: هدف این است که نفع و رأی همه مردم در محاسبه نفع گرایی موردتوجه باشد و اگر در انتخاب نمایندگان مردم یا رئیس‌جمهور ناچار چنین فرضی می‌شود که رأی اکثریت رأی عموم است و باید اجرا شود، از این فرض اضطراری نباید نتیجه گرفت که قاعده در ترجیح نفع زورمندان است. محاسبه نفع عمومی، محاسبه عددی نیست؛ محاسبه اخلاقی و هندسی است: به‌عنوان‌مثال، آیا می‌توان نفع اقلیتی بیمار و درمانده را فدای اکثریت مالیات‌دهندگان کرد و برای این‌که بر سرمایه اکثریت توانا تحمیل نشود به حمایت ناتوان بی‌اعتنا ماند؟ پس باید پذیرفت که نفع عمومی به معنای نفع برتر است.
شماری از نویسندگان به‌ویژه جرمی بنتام نیز به امکان تعیین کمّی خیر عمومی اعتقاد داشت. از دید وی مصلحت جامعه همان جمع منافع اعضای متعددی است که آن را تشکیل می‌دهند.
می‌توان گفت که این دیدگاه مبتنی بر این فرض غیرواقعی می‌باشد که فرد نمی‌تواند هیچ‌گونه منفعتی متضاد با منافع جامعه سیاسی به‌طورکلی داشته باشد. با توجه به این‌که بنتام فرد را موجودی اساساً خودخواه می‌دانست، اما آموزه بنتامی را تنها با این فرض می‌توان پذیرفت که جمع کل اعمال فردی خودخواهانه را می‌توان با حداکثر خوشبختی جامعه یکی گرفت. ممکن است منفعت فرد در کم شدن بار مالیاتی او باشد، حال‌آنکه ممکن است اجرای پاره‌ای از کارکردهای ضروری اجتماعی یا دولتی (برای نمونه در حوزه سیاست اقتصادی، آموزشی یا امنیت ملی) افزایش مالیات را الزامی سازد، ممکن است منفعت فرد در به دست آوردن سود زیاد و راحت از طریق ارائه جنس بنجل به بازار باشد، اما منفعت جامعه در حفظ سطحی از تولید باشد که دست‌کم ایمنی و بهداشت اعضای جامعه را تأمین کند.
گرچه بنتام به مجموع منافع فردی و نه مصادیقی خاص از منافع شخصی توجه داشت بااین‌حال نمونه‌های پیش‌گفته این را نشان می‌دهد که بدون یک ارزیابی کیفی از منافع فردی، تعیین مناسب خیر عمومی می‌تواند با مشکلات جدی روبرو شود. یکی گرفتن مصلحت عمومی با جمع عددی تمامی منافع از جمله برخی از عناصر پیچیده و تناقض‌آمیز ساخت روانی انسان را نادیده می‌گیرد، می‌توانیم منافعمان را از دید یک گرگ تنهای منزوی ببینیم که تنها به وجوه خودپرستانه طبیعتش پاسخ می‌گوید.